“高校经费如何投才能用到点儿上”

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□985经费分配越来越多的是政治决策和行政决策的过程，大学的规模、专业结构等可能有差异，但得到的985经费可能完全相同

□专业的落实必然要依靠体制上的高校教务、科研、计划等职能部门，将大量的财权集中在部长们手中，院长们没有权力

□更高比例家庭经济状况良好的学生在接受高水平高等教育的同时，享受着较低的学费优惠，从社会整体的角度来看，这种不公平
增加了公立大学的自主权，鼓励了大学之间的竞争和特色的迅速发展，并说明了这一点 自主权不足也是长期以来制约我国高校快速发展的突出问题，因为扩大高校自主权也成为推进高校改革的重要方向。 值得注意的是，大学自主权的概念包括财务自主、组织自主、学术自治等多方面的文案。 财务自主权是其中的一个重要方面。

最近，财政部、教育部发布了《关于改革完全中央高校预算资金制度的通知》(以下简称《通知》)。 2008年，财政部、教育部发布《关于完全中央大学预算资金制度的通知》，细化综合定额学生平均资金标准，增设高校基本科研业务费和社会服务补偿经费，初步建立了中央大学预算资金的基本框架。

此次《通知》进一步完善了中央高校预算资金制度，相关规定对健全中央高校经费投入机制具有重要意义，在一定程度上有利于高校财务自主权的实现。

中央高校经费投入机制存在的突出问题

近年来，我国相继出台了有利于高校办学自主权的经费投入措施，但从是否有利于高校财务自主权的实现角度看，我国现有的中央高校经费投入机制还存在一些突出问题。

(一)大量专业人员限制大学财务自主权；

专家在我国高校快速发展中曾经发挥重要作用，特别是在资金有限的情况下，专家可以集中力量办大事。 专家也可以比较迅速地传播政府的办学意图和办学思想。 但是，专家也有一点问题。 许多专家的存在限制了大学的财务自主权。 这反映了笔者调查大学中最强烈、一致的。

特别相关问题主要有:

专业性太多，项目之间有重叠，没有系统化。 从支出结构上说，中央高校的预算支出包括基本支出和项目支出。 目前基本支出与项目支出的比例为6:4左右。 调查大学表示，目前的项目支出比例很高。 另外，项目之间存在交叉重复，没有系统化。 例如，本科教学工程专业与基础学科拔尖学生培养专业之间存在交叉改善中央高校基本办学条件的专项资金与中央高校快速发展的长效机制配套资金之间也存在一定的交叉。

专业分配行政色彩浓厚，不能很好地反映高校实际办学的诉求。 985经费的分配就是一个明显的例子。 985经费的分配是越来越多的政治决策和行政决策的过程，没有按照更客观的要素标准进行。 大学的规模、专业结构等可能有差异，但得到的985经费可能完全相同。 其他专家的申报、批准也存在受类似的主观因素、人为因素的影响的问题。

专业运营与高校经费调整之间存在矛盾。 专业上限制了高中在预算编制上的自主权，高中在全校水平上的统一规划能力有限。

专业的存在也严重影响了校院二级财务管理体制的建立和健全。 专业落实必然要从体制上依赖高校各职能部门(教务部门、科研部门、计划部门等)，这将大量的财权集中在部长们手中，院长们没有权力，因此无法调动院系的积极性，院系根据各自的专业特色自主快速

专业不稳定影响高校长期规划编制和日常预算编制。 以高校内部科研机构为例，目前除国家要点实验室外，其他研究机构没有专项运行费资金。 大学经常使用985，211经费支持相关的研究机构。 停止或取消相关专项经费，使高校没有资金来源支持这些科研机构。

项目过多也可能导致资金闲置和浪费。 一个特别的特点是在资金的采用范围、支出时限等方面有严格的规定。 这一方面造成了大学在资金录取方面的窘迫，另一方面，现有的专业资金有可能无法统一录取。 笔者调查的大学反映了这个问题。

(2)非竞争性科研经费资金不足；

在高校科研资金中，应使非竞争资金和竞争资金保持适当的比例关系。 非竞争性的资金一般决定大学自主如何录取，很少受资金机构的制约。 竞争性的资金一般要受制于资金机构的各项规定。 相关科研经费一般由负责科研项目的研究人员或研究小组支配，大学不能统一录取。 另外，两种筹资方法也与科学研究中的自由探索研究和项目研究有密切的关系。

我国科研经费结构不合理的问题相当严重。 1985年科技体制改革以来，竞争项目资金取代财政保障资金，成为我国从事基础研究机构的主要经费来源。 据有关部门统计，中央级科研经费(民口)中竞争性经费曾一度接近80%。 高中的情况也相当严峻。 中国政府提供给高校的科研经费主要来自国家自然科学基金委员会、863项目、973项目和国家科技支撑计划等国家大型科技计划的竞争性经费，非竞争性科研经费包括为专业研究人员提供工资和福利待遇等所需的经费，是高校系统内实体科研机构的基本运行经费。

为了改变这种状况，财政部、教育部于2008年公布了中央大学的基本科研业务费。 但是，我国高校科研资金中，非竞争性经费仍然远远低于竞争性经费，结构依然不合理。

(3)进款调整受到限制

在高等教育阶段，实行分担收取学费，在世界范围内，特别是美国、英国、澳大利亚等高等教育发达国家，成为了处理高等教育办学费用的严格通行方法。

我国在上世纪末实现了高中学费合并轨道，实行了高等教育价格分担。 根据2007年发布的《国务院关于建立普通本科院校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，除国家另有规定外，5年来各级各类学校的学费、住宿费标准不得超过2006年秋季的相关标准。 虽然目前学费冻结的期限已经结束，但是除个别地区外，学费和住宿费的政策还没有调整。

值得观察的是，我国目前的学费水平并未显示出不同水平、不同质量的大学之间所需要的差距。 这种情况既不公平也不高效。 公平地说，一些实证研究表明，目前在高水平大学就读的学生中，有城市户口的学生比例远远高于农村户口，同时这一比例持续上升。 这表明，更高比例的家庭经济状况良好的学生在接受高水平高等教育的同时，享受着较低的学费优惠。 从社会整体的立场来说，这是不公平的。 对上高水平大学的家庭经济困难的学生，向他们提供比较公平的学费援助是更公平的方法。 从效率上讲，长时间的低水平收款无法补偿大学相应的学校价格，挤压了其他教育科研经费，不利于学校效率的提高。

(4)捐赠的功能还没有得到比较有效的发挥

美国是目前世界上举办研究型大学最成功的国家。 社会捐赠对包括公立大学在内的研究型大学的迅速发展做出了贡献，这是伟大的。 此外，美国大学捐赠基金由专门机构和人员负责管理和投资运营。 通过多样化的投资工具进行市场投资，实现捐赠基金的保值增值。 值得注意的是，在美国以外的其他国家和地区，捐赠在公立大学收入结构中的作用有限。

在我国，2009年设立了中央高中捐赠配比制度，但捐赠在大学收入结构中所占的比例相当低。 另外，设立不动本捐赠基金的大学还很有限。 捐赠基金的专业化投资运营和税收优惠还有很多不足。

《通知》在健全中央高校经费投入机制方面有它们的突破

从是否有利于实现高校财务自主权的角度对《通知》的相关规定进行了评价，发现《通知》在建立健全中央高校经费投入机制方面有了一点重要突破。

(一)优化整合专业，采用客观化分配方法，提高中央高校经费调整能力；

过多的专业在很大程度上制约了中央大学财务自主权的比较有效的发挥。 为此，通知在以下方面进行了重要的调整。

首先，将改善现有学校条件、教育科研和要点建设等的13个专业项目优化整合为6个专业项目。 调整后的专家人数大幅减少，此外项目之间的重复交叉也有所减少。

其次，在专项资金分配中，改变了过去行政色彩相对浓厚的分配方法，首要的是采取要素、标准、政策等相对客观的资金分配方法。 调整后的分配方法提高了资金分配的透明度，促进了资金分配的公正性。

最后，在专项资金的录取上，强调高校经费的统一录取。 例如，针对现有本科教育工程、基础学科拔尖学生培养专业整合的中央高校教育教学改革专项资金，首要目的是统一支持本专科生和研究生、教师和学生、课内和课外教育教学活动，在教育教学模式改革、创新创业教育等方面，由中央大学按规定统一采用

以上改革措施有助于克服过去专业过多的一点弊端，呼吁高校根据各自的实际快速发展采取自主决策资金的范围，降低资金闲置浪费的可能性，增加高校的财务自主权。 这些改革措施最终将增加大学的办学自主权，促进大学内涵的快速发展和特色的快速发展，在一定程度上克服同质化的弊端。

(二)放宽学费管制，鼓励社会捐赠，进一步完善中央大学多元化筹资机制；

学费管制和社会捐赠不足是制约中央高校经费来源多元化的重要方面。 为此，《通知》特别规定，根据“平稳有序、逐步推进”的大致规定，按照规定的程序动态调整高校学费标准。

值得注意的是，学费自主权和大学财务自主权密切相关。 学费收入是高校全校统一可录取的资金，学费收入在高校收入结构中所占比例的增加有助于高校财务自主权的实现。 另外，《通知》关于学费和社会捐赠的规定将进一步完善中央大学多元化筹资机制，促进高校财务自主权的实现。

中央高校的经费投入机制在那些方面还很完善

为了促进中央大学财务自主权的进一步实现，笔者认为有必要继续推进中央大学经费投入机制的完整性。

(一)进一步整合专业领域，提高高校经费调整能力；

目前整合的6个专业还有进一步整合的余地。 例如，目前高校按规定统一录取的中央大学教育教学改革专项资金，可以考虑吸纳中央大学本科生、研究生平均定额资金，由项目支出转为基本支出，由高校在更大范围内统一录取这笔资金。

(二)建立中央大学科研资助的健全机制；

目前，以学生平均资金表示的教育资金机制已经基本健全，笔者认为，有必要建立健全中央大学科研资金机制，完善中央大学建设世界一流大学(学科)和特色快速发展吸引专项资金，与中央大学基本科研业务经费资金合并，转为常规资金，建立非竞争性的科研资金制度

(3)进一步完善中央大学多元化筹资机制；

尽快落实学费调整政策，适度提高收入水平，体现学校价格。 逐渐改变高水平大学收入低的状况。 另外，进一步完善捐赠配比制度。 考虑效率，也需要重视公平。 对于因大学水平、专业结构、地理位置等因素而捐赠能力较弱的大学，应该制定倾斜性配比政策。 鼓励高校设立捐赠基金，必须重视捐赠基金的保值增值，重视专业化运营，取消投资限制措施，建立风险防范机制。 实行税收优惠政策，对捐赠基金的投资收益应该免税。

(四)加强资金监管；

高校财务自主权的落实与加强资金监管相辅相成。 首先，高校要根据教育和科研等实际要求，认真编制预算，切实结算。 其次，必须加强资金录用方面的监督。 完善的资金录用和监管制度，对经费录用中发生的违法犯罪行为，应当依法追究。 第三，加强事后的审计监督。 最后，加强高校财务公开。 在一些高教发达国家，高校的资产负债表、收入费用表、现金流量表等在接受社会审计机关审计的基础上向社会公布。 目前，中央高校的财务公开工作也在开展，但公开的报告类型还有些不足。 当然，高校财务公开与政府和事业单位整体财务会计制度改革密切相关。

(作者是北京大学中国教育财政科学研究所副研究员)

□985经费分配越来越多的是政治决策和行政决策的过程，大学的规模、专业结构等可能有差异，但得到的985经费可能完全相同

□专业的落实必然要靠体制上的高校教务、科研、计划等职能部门，这将大量的财权集中在部长们手中，院长们没有权力

□更高比例家庭经济状况良好的学生在接受高水平高等教育的同时，享受着较低的学费优惠，从社会整体的角度来看，这种不公平
增加了公立大学的自主权，鼓励了大学之间的竞争和特色的迅速发展，并说明了这一点 自主权不足也是长期以来制约我国高校快速发展的突出问题，因为扩大高校自主权也成为推进高校改革的重要方向。 值得注意的是，大学自主权的概念包括财务自主、组织自主、学术自治等多方面的文案。 财务自主权是其中的一个重要方面。

最近，财政部、教育部发布了《关于改革完全中央高校预算资金制度的通知》(以下简称《通知》)。 2008年，财政部、教育部发布《关于完全中央大学预算资金制度的通知》，细化综合定额学生平均资金标准，增设高校基本科研业务费和社会服务补偿经费，初步建立了中央大学预算资金的基本框架。

此次《通知》进一步完善了中央高校预算资金制度，相关规定对健全中央高校经费投入机制具有重要意义，在一定程度上有利于高校财务自主权的实现。

中央高校经费投入机制存在的突出问题

近年来，我国相继出台了有利于高校办学自主权的经费投入措施，但从是否有利于高校财务自主权的实现角度看，我国现有的中央高校经费投入机制还存在一些突出问题。

(一)大量专业人员限制大学财务自主权；

专家在我国高校快速发展中曾经发挥重要作用，特别是在资金有限的情况下，专家可以集中力量办大事。 专家也可以比较迅速地传播政府的办学意图和办学思想。 但是，专家也有一点问题。 许多专家的存在限制了大学的财务自主权。 这反映了笔者调查大学中最强烈、一致的。

特别相关问题主要有:

专业性太多，项目之间有重叠，没有系统化。 从支出结构上说，中央高校的预算支出包括基本支出和项目支出。 目前基本支出与项目支出的比例为6:4左右。 调查大学表示，目前的项目支出比例很高。 另外，项目之间存在交叉重复，没有系统化。 例如，本科教学工程专业与基础学科拔尖学生培养专业之间存在交叉改善中央高校基本办学条件的专项资金与中央高校快速发展的长效机制配套资金之间也存在一定的交叉。

专业分配行政色彩浓厚，不能很好地反映高校实际办学的诉求。 985经费的分配就是一个明显的例子。 985经费的分配是越来越多的政治决策和行政决策的过程，没有按照更客观的要素标准进行。 大学的规模、专业结构等可能有差异，但得到的985经费可能完全相同。 其他专家的申报、批准也存在受类似的主观因素、人为因素的影响的问题。

专业运营与高校经费调整之间存在矛盾。 专业上限制了高中在预算编制上的自主权，高中在全校水平上的统一规划能力有限。

专业的存在也严重影响了校院二级财务管理体制的建立和健全。 专业落实必然要从体制上依赖高校各职能部门(教务部门、科研部门、计划部门等)，这将大量的财权集中在部长们手中，院长们没有权力，因此无法调动院系的积极性，院系根据各自的专业特色自主快速

专业不稳定影响高校长期规划编制和日常预算编制。 以高校内部科研机构为例，目前除国家要点实验室外，其他研究机构没有专项运行费资金。 大学经常使用985，211经费支持相关的研究机构。 停止或取消相关专项经费，使高校没有资金来源支持这些科研机构。

项目过多也可能导致资金闲置和浪费。 一个特别的特点是在资金的采用范围、支出时限等方面有严格的规定。 这一方面造成了大学在资金录取方面的窘迫，另一方面，现有的专业资金有可能无法统一录取。 笔者调查的大学反映了这个问题。

(2)非竞争性科研经费资金不足；

在高校科研资金中，应使非竞争资金和竞争资金保持适当的比例关系。 非竞争性的资金一般决定大学自主如何录取，很少受资金机构的制约。 竞争性的资金一般要受制于资金机构的各项规定。 相关科研经费一般由负责科研项目的研究人员或研究小组支配，大学不能统一录取。 另外，两种筹资方法也与科学研究中的自由探索研究和项目研究有密切的关系。

我国科研经费结构不合理的问题相当严重。 1985年科技体制改革以来，竞争项目资金取代财政保障资金，成为我国从事基础研究机构的主要经费来源。 据有关部门统计，中央级科研经费(民口)中竞争性经费曾一度接近80%。 高中的情况也相当严峻。 中国政府提供给高校的科研经费主要来自国家自然科学基金委员会、863项目、973项目和国家科技支撑计划等国家大型科技计划的竞争性经费，非竞争性科研经费包括为专业研究人员提供工资和福利待遇等所需的经费，是高校系统内实体科研机构的基本运行经费。

为了改变这种状况，财政部、教育部于2008年公布了中央大学的基本科研业务费。 但是，我国高校科研资金中，非竞争性经费仍然远远低于竞争性经费，结构依然不合理。

(3)进款调整受到限制

在高等教育阶段，实行分担收取学费，在世界范围内，特别是美国、英国、澳大利亚等高等教育发达国家，成为了处理高等教育办学费用的严格通行方法。

我国在上世纪末实现了高中学费合并轨道，实行了高等教育价格分担。 根据2007年发布的《国务院关于建立普通本科院校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，除国家另有规定外，5年来各级各类学校的学费、住宿费标准不得超过2006年秋季的相关标准。 虽然目前学费冻结的期限已经结束，但是除个别地区外，学费和住宿费的政策还没有调整。

值得观察的是，我国目前的学费水平并未显示出不同水平、不同质量的大学之间所需要的差距。 这种情况既不公平也不高效。 公平地说，一些实证研究表明，目前在高水平大学就读的学生中，有城市户口的学生比例远远高于农村户口，同时这一比例持续上升。 这表明，更高比例的家庭经济状况良好的学生在接受高水平高等教育的同时，享受着较低的学费优惠。 从社会整体的立场来说，这是不公平的。 对上高水平大学的家庭经济困难的学生，向他们提供比较公平的学费援助是更公平的方法。 从效率上讲，长时间的低水平收款无法补偿大学相应的学校价格，挤压了其他教育科研经费，不利于学校效率的提高。

(4)捐赠的功能还没有得到比较有效的发挥

美国是目前世界上举办研究型大学最成功的国家。 社会捐赠对包括公立大学在内的研究型大学的迅速发展做出了贡献，这是伟大的。 此外，美国大学捐赠基金由专门机构和人员负责管理和投资运营。 通过多样化的投资工具进行市场投资，实现捐赠基金的保值增值。 值得注意的是，在美国以外的其他国家和地区，捐赠在公立大学收入结构中的作用有限。

在我国，2009年设立了中央高中捐赠配比制度，但捐赠在大学收入结构中所占的比例相当低。 另外，设立不动本捐赠基金的大学还很有限。 捐赠基金的专业化投资运营和税收优惠还有很多不足。

《通知》在健全中央高校经费投入机制方面有它们的突破

从是否有利于实现高校财务自主权的角度对《通知》的相关规定进行了评价，发现《通知》在建立健全中央高校经费投入机制方面有了一点重要突破。

(一)优化整合专业，采用客观化分配方法，提高中央高校经费调整能力；

过多的专业在很大程度上制约了中央大学财务自主权的比较有效的发挥。 为此，通知在以下方面进行了重要的调整。

首先，将改善现有学校条件、教育科研和要点建设等的13个专业项目优化整合为6个专业项目。 调整后的专家人数大幅减少，此外项目之间的重复交叉也有所减少。

其次，在专项资金分配中，改变了过去行政色彩相对浓厚的分配方法，首要的是采取要素、标准、政策等相对客观的资金分配方法。 调整后的分配方法提高了资金分配的透明度，促进了资金分配的公正性。

最后，在专项资金的录取上，强调高校经费的统一录取。 例如，针对现有本科教育工程、基础学科拔尖学生培养专业整合的中央高校教育教学改革专项资金，首要目的是统一支持本专科生和研究生、教师和学生、课内和课外教育教学活动，在教育教学模式改革、创新创业教育等方面，由中央大学按规定统一采用

以上改革措施有助于克服过去专业过多的一点弊端，呼吁高校根据各自的实际快速发展采取自主决策资金的范围，降低资金闲置浪费的可能性，增加高校的财务自主权。 这些改革措施最终将增加大学的办学自主权，促进大学内涵的快速发展和特色的快速发展，在一定程度上克服同质化的弊端。

(二)放宽学费管制，鼓励社会捐赠，进一步完善中央大学多元化筹资机制；

学费管制和社会捐赠不足是制约中央高校经费来源多元化的重要方面。 为此，《通知》特别规定，根据“平稳有序、逐步推进”的大致规定，按照规定的程序动态调整高校学费标准。

值得注意的是，学费自主权和大学财务自主权密切相关。 学费收入是高校全校统一可录取的资金，学费收入在高校收入结构中所占比例的增加有助于高校财务自主权的实现。 另外，《通知》关于学费和社会捐赠的规定将进一步完善中央大学多元化筹资机制，促进高校财务自主权的实现。

中央高校的经费投入机制在那些方面还很完善

为了促进中央大学财务自主权的进一步实现，笔者认为有必要继续推进中央大学经费投入机制的完整性。

(一)进一步整合专业领域，提高高校经费调整能力；

目前整合的6个专业还有进一步整合的余地。 例如，目前高校按规定统一录取的中央大学教育教学改革专项资金，可以考虑吸纳中央大学本科生、研究生平均定额资金，由项目支出转为基本支出，由高校在更大范围内统一录取这笔资金。

(二)建立中央大学科研资助的健全机制；

目前，以学生平均资金表示的教育资金机制已经基本健全，笔者认为，有必要建立健全中央大学科研资金机制，完善中央大学建设世界一流大学(学科)和特色快速发展吸引专项资金，与中央大学基本科研业务经费资金合并，转为常规资金，建立非竞争性的科研资金制度

(3)进一步完善中央大学多元化筹资机制；

尽快落实学费调整政策，适度提高收入水平，体现学校价格。 逐渐改变高水平大学收入低的状况。 另外，进一步完善捐赠配比制度。 考虑效率，也需要重视公平。 对于因大学水平、专业结构、地理位置等因素而捐赠能力较弱的大学，应该制定倾斜性配比政策。 鼓励高校设立捐赠基金，必须重视捐赠基金的保值增值，重视专业化运营，取消投资限制措施，建立风险防范机制。 实行税收优惠政策，对捐赠基金的投资收益应该免税。

(四)加强资金监管；

高校财务自主权的落实与加强资金监管相辅相成。 首先，高校要根据教育和科研等实际要求，认真编制预算，切实结算。 其次，必须加强资金录用方面的监督。 完善的资金录用和监管制度，对经费录用中发生的违法犯罪行为，应当依法追究。 第三，加强事后的审计监督。 最后，加强高校财务公开。 在一些高教发达国家，高校的资产负债表、收入费用表、现金流量表等在接受社会审计机关审计的基础上向社会公布。 目前，中央高校的财务公开工作也在开展，但公开的报告类型还有些不足。 当然，高校财务公开与政府和事业单位整体财务会计制度改革密切相关。

(作者是北京大学中国教育财政科学研究所副研究员)